1949年中華人民共和國創立後，新人民政府藉由接管中華民國的災害治理結構，把中華紅十字會等慈善組織納入國家機構，集中壟斷災害管理。 所有在清末以來一直活躍在中國的外國慈善機構，被驅逐出境，或者被迫在1958年前停止工作。[1] 1950年建立了中央救災委員會，負責協調政府機關和地方之間的災害管理工作，但在大躍進飢荒（GLF）的初期，委員會被廢除，因為被認為在未來的共產主義社會裡是不必要的。[2] 實際的災害管理職責劃分給幾個政府部會和委員會。內政部的內政局（後改名為民政部）負責監測地方的飢荒情況，向上級報導，管理飢荒救災工作。[3] 它有縣級辦公室，但是是個力量相當薄弱的機構，每個省分只有幾十名省級員工。在大躍進飢荒期間，地方的內政局規模更小，它們大多處理農民逃荒到城市後在城市裡所造成的難民問題。
在毛澤東的黨國時代，災難治理上最重要的角色就是共產黨。在災區，地方黨委總是在災難管理上承擔所有的領導工作，編制黨領導小組和行政總部來特定管理臨時危機。透過活動總部將領導小組決定的政策其執行職責指定給相關的政府機關，單位（城市工作單位），街道，農村到縣、鎮。毛式風格的災害治理也預計人們高度參與實施中央和地方災害管理決策，通常以活動的形式（運動）[4] 來保護人口免受危害，救援和重建任務，明確強調地方倡導和毅力（自力精神）。在大躍進飢荒，尤其是地方的穀物，副食（肉類，魚類，蔬菜等），健康，宣傳和公安機關對於城市飢荒管理至關重要，以種菜和構思拙劣的養豬活動等形式舉辦增加都市飲食的大型群眾活動。即使在這種極權主義的災害治理制度下，仍然很難獲得地方和個人對政策的遵守，因為中央政策往往直接損害社區和個人的利益，甚至生存的機會。如同毛澤東主義的災害治理，飢荒治理也是以廣泛的宣傳和紀律為主要成分，致力於大眾普遍對黨政策的遵守。
1959年秋天，人們站在“Sputnik”田裡未收割的穀物上。
Source: Dangdai Zhongguo Tianjin, Vol 2. (Beijing: Zhongguo shehuikexue chubanshe, 1989), 113.
大都市的饑荒
關於大躍進飢荒的現有研究文獻認為，飢荒的本質上主要是農村。[5] 這至少有兩個原因。首先，在分配糧食和其他副食方面，中央和省級政府優先考慮都市中心，特別是大都會城市。第二點，城市本身採取各種災害管理措施，在分配食物時優先考慮都市居留卡的持有者（戶口）。1955年，穀物採購和配置成為國家壟斷事業，而副食採購和配置早在大躍進飢荒初期就被地方政府壟斷—往往有顯著的困難。因為大城市通常無法從自己的郊區採購足夠的糧食或副食來養活城市居民，所以負責國家糧倉和糧食分配制度的省政府和中央當局，從該省份的其他地區或國內其他地區，分配穀物給城市。大城市例如北京，上海和天津，都是直接接受中央糧食分配制度。在這個制度下，城鎮居民比農村居民更有糧食特權，農民主要負責先餵飽都市居民後再養活自己。
城市居民的糧食配給(定糧)取決於他們的職業類型、年齡以及是單位或是街民。平均而言，大城市的定糧每月約為30斤（15公斤），但是從事吃重的勞力工作者可上達66斤。最高階的幹部可以獨家取得特殊的供應系統，也就是只迎合幹部的商店。因此，食物配置在設計上是不平等的。到1959年初，大躍進首先造成寄送到大都市的穀物和副食短缺，當時給予製鐵運動參加者額外的配給，而耗盡城市糧食儲備，並且，糧食運輸過程，遇到大躍進造成的鐵路混亂。應對此一情況，城市開始削減戶口糧，發動省食運動，透過宣傳、同儕壓力、家庭搜查和沒收手段來鼓勵居民和工作單位，甚至強迫他們上繳私有存糧給國家。同時，城市限制食品流出，對人們在離開城市時可以攜帶的食品嚴格設限，還有禁止郵寄食品。都市當局還動員「檢查和核查」運動，檢查城市居民的戶口，工作評估和家庭情況，以確保食物口糧，不外漏到錯誤的人員或城市外。
1960年的天津市米票。
Source: the author
在1959年夏天，大城市被要求發起在郊區增加蔬菜生產的運動以彌補糧食短缺[6]，但是在資源分配上，這次運動並沒有被優先考慮，活動也沒有被貫徹，因為1959年8月的蘆山會議之後，計畫活動的場所，被要求執行重新啟動大躍進的生產活動。同時，城市遵守中央命令，在農村管理快閃收割運動，為快速而徹底地使穀物離開農民。 城市也開始「增加」糧食配給（通常在口糧上加水），並使用替代食物，而非真正的糧食。可能從蔬菜皮，到後來尿液中生長的藻類都有。[7]
在1959年，大城市開始接受來自農村的飢荒難民，儘管他們從未被官方認可。城市為難民籌辦大型接待會和治療（收容）營地。例如，在大躍進飢荒期間，天津市城市收容系統處理60萬例「盲目的移民」（盲流），這是對饑荒難民委婉的稱呼。然而，數千名這樣的難民，漫遊城市街道，乞討食物或找工作。1960年以前，部分難民受雇從事與大躍進飢荒有關的建築工作，但1960年8月以後，標準改變，在每個難民到達收容營的一天內，處理完他們的案件，並儘快遣返他們。[8]
援助鄉村
1959年，城市已經開始在郊區籌辦零星的健康運動，防範大規模中毒和所謂的水腫流行病。[9] 造成大規模中毒是因為農民吃下不可食用或有毒野菜，以野菜做為穀物的替代食物，是1959年春季以來，官方推行的政策。這些救災運動往往是短命的，並且只針對一小部分受影響的人口，例如用臨時診所的麵條、糖和其他食物「治療」。投入這些運動的時間和資源的數量，通常遠低於實際需要。同時，農村被告知他們生產的糧食，要優先供應給城市，而糧食採購量一直保持極高，直到1961年8月。
「機械化的中式晚餐」：1961年的新聞稿，當時飢荒在中國各地持續著。
Source: British Pathé/Pathé Gazette
大城市的糧食配給，比大飢荒的農民口糧要高，但由於糧食生產不斷下降，1960年夏季，黨中央不得不向生產糧食的省份發出特別訂單，以便將「剩餘糧食」運往大城市。大城市派出幹部，管理這些來自飢荒地區的穀物貨運。1960年秋季秋收期，當中央糧食儲備沒有增加時，各省顯然不再能夠為城市提供更多的糧食。這似乎觸發中央應急措施，來管理城鄉實際的飢荒。然而，這些措施奏效之前，7月和9月份的城市糧食配給被削減，黨中央下令強化活動，以增加城市的蔬菜和替代食品的生產。[10] 現在，數百萬城市居民被選派到蔬菜種植運動，從郊區的生產隊那裡，獲得生產隊自己無法耕種的土地。由於缺乏種子、專業知識和其他生產目標還未削減的城市單位其積極性，這項活動變得複雜，而導致1960年蔬菜生產只有微幅增長。
大都市的水腫問題
1960年秋季，城市也開始出現流行性水腫。例如天津，官方統計大約四分之一的人口被診斷患有水腫，但往往由地方黨書記，而不是醫生來做診斷，政治上可能認為，醫生做這樣的任務時是不可靠的。地方當局遵循中央命令，於1960年11月至12月，在城鄉地區發起大型衛生運動。該項運動包括：在所有城市工作單位設立水腫患者診所。讓患者休息，增加他們的食物配給—如果可以取得食物的話。城市還實施政策，允許人們在工作日休息，來減少熱量的消耗。此外，城市幾乎停止接待任何遊客，而農村難民在被捕後立即被送回家鄉。1960年8月，黨中央還下令縮編都市的勞動力，將勞動力回歸農業工作，這項工作結合蔬菜種植活動都是由都市當局進行。[11]
儘管中國各地處於飢荒，來自天津市日報的漫畫，描繪治水工程以及1960年的豐收。
Source: Tianjin ribao, November 24, 1960.
終結饑荒
只有當中央允許從加拿大和澳大利亞進口外國糧食時，都市的情況才好轉。1961年2月，第一批貨物抵達天津坦古港。大約80％的糧食送去城市，剩下的糧食被當成是救災物資送去農村。為了分到糧食，各個城市不得不用遊說的方式，最後由總理周恩來和財政部長李念年來做決定，兩人每天都收到大城市糧食情況的報告，而各個城市，為增加糧食分配而積極遊說。1961年春季，大城市的糧食配給增加，水腫情況緩解，儘管1961年全年仍然發生病例。1961年，蔬菜種植活動繼續，這時種植面積和生產數字大幅上漲。種植自用的蔬菜甚至糧食成為城市單位的定期活動。一般來說，到1961年年底，大城市的糧食狀況已穩定下來，但饑荒後的穩定措施，包括進口外糧、蔬菜種植運動和縮減城市人口，在1961年年底之後依舊持續很久。
城市的穀物和糧食分配充斥著漏洞和問題。城市單位傾向於與郊區生產隊建立直接聯繫，繞過官方採購壟斷而直接向生產者採購。飢荒期間，都市裡的黑市快速成長。幹部使用「後門」來利用特殊供應系統。為了食物而盜竊，甚至殺人都是司空見慣的，因而發生食物暴動。城市單位偽造其員工人數和工作屬性，將輕鬆的工作任務通報為吃重的勞力工作，是為了讓員工獲得更大的配給。為了繼續獲得配給，家屬不會向市府當局通報死去的親人。偽造糧票的情況很普遍。市府當局試圖透過不斷的懲戒行動來抑制狀況，包括公然處決大罪犯，但是並沒有重大成效。
來自天津市日報的漫畫，描繪1960年的豐收。
Source: Tianjin ribao, October 4, 1960.
死亡率
大城市的死亡人數也在上升，雖然明顯低於農村。根據官方人口統計，例如天津市，平均死亡率比發生大饑荒之前的三年平均值多1.21‰，這意味著城市戶籍人口在1959 – 1961年間的死亡人數多出4000多人，但統計數字的準確性受到質疑。最脆弱的市民，是年長獨居的街頭遊民、病人、以及被逐出毛派的人，也就是被標示不良背景的人。最受到保護的人是仰賴特殊供應系統的黨員幹部，但是警察、宣傳工作者和知識分子的配給也有特別補貼，在在顯示危機期間黨國的優先順序。城市單位的工作場所，也提供抵抗饑荒的保護，試圖保持源源不斷的糧食供應。
Lauri Paltemaa是芬蘭圖爾庫大學東亞政治學教授以及東亞研究中心主任。
翻譯: 邱奕齊
注釋
[1] Zhou Qiuguang 2006
[2] Gang Chen 2012, 134
[3] Meng 2003, 890-891
[4] Campaigns as the distinct method in Maoist governance are explained by Bennett 1976.
[5] Major English language studies on the GLF famine include Dikötter 2010; Becker 1996; Yang Jisheng 2012; Dali L. Yang 1996; Kimberley Ens Manning and Felix Wemheuer 2011; and Thaxton 2008.
[6] ‘Zhong-Gong zhongyang guanyu zai da-zhong chengshi fazhan fushipin shengchande zhishi (1)’ [The Party Centre of the Chinese Communist Party Instructions on Developing Supplementary Food Production in Big and Middle-sized Cities’ Suburban Districts (1)], in Jianguo yilai zhongyao wenxian xuanbian vol. 11 [The Anthology of Important Documents since the Founding of the PRC] (4 July 1959). The Database of the CPC, [accessed 3 October 2013], URL: http://58.68.145.22/directLogin.do?target=cpc.
[7] Gao Hua (2011)
[8] The above section draws on Paltemaa (2015, chapter 1).
[9] See also Yang Jisheng 2012, 216-219 on such campaigns.
[10] ‘Zhong-Gong zhongyang guanyu yadi nongcun he chengshide kouliang biaozhunde zhishi’ [The Party Centre of the Chinese Communist Party Instructions on Cutting Back Grain Rations in the Countryside and Cities], in Jianguo yilai zhongyao wenxian xuanbian vol. 13 (7 September 1960), The Database of the CPC, [accessed 3 October 2013], URL: http://58.68.145.22/directLogin.do?target=cpc
[11] See Brown 2011 for more on this.
書目
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Meng, Zhaohua (2003), Zhongguo zainan shiji (A History of Disasters in China). Beijing: Zhongguo shehui chubanshe, 2 . edition
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